Fundamentalistas del déficit

Bajo la extrema presión de los mercados financieros y de Alemania, los países miembros de la eurozona se sienten obligados a introducir cláusulas sobre el equilibrio presupuestario en sus constituciones. El Gobierno alemán sostiene que las cláusulas constitucionales sobre el equilibrio presupuestario son necesarias para evitar futuras crisis de deuda gubernamental.

¿Pero es una buena idea imponer una norma sobre el equilibrio presupuestario? En mi opinión, no lo es. Primero, la norma se basa en un diagnóstico defectuoso de la crisis de la deuda gubernamental en la eurozona. Con la excepción de Grecia, el motivo por el que los países han caído en esta crisis tiene poco que ver con la mala gestión de las finanzas gubernamentales. Lo que se oculta tras los problemas de deuda en la eurozona es la acumulación insostenible de deuda en los sectores privados de muchos países de la eurozona. Desde 1999 hasta 2007, cuando estalló la crisis financiera, las familias de la eurozona aumentaron su grado de endeudamiento desde alrededor del 50% del PIB hasta el 70%. El crecimiento de la deuda bancaria en la eurozona fue aún más espectacular, y llegó a superar el 250% del PIB en 2007. Sorprendentemente, el único sector que no experimentó un aumento de su nivel de deuda durante ese periodo fue el sector público, que vio reducirse su deuda desde el 72% hasta el 68% del PIB. Irlanda y España, que hoy son dos de los países con los problemas más graves de deuda gubernamental, experimentaron las reducciones más drásticas en sus proporciones de deuda gubernamental antes de la crisis. También son estos los países con mayor acumulación de deuda privada.

Tras la crisis de 2008, la otra cara de la acumulación de deuda privada en la eurozona desencadenó el famoso fenómeno de la dinámica de deflación de la deuda, lo que obligó a los Gobiernos de los países de la eurozona a permitir que aumentasen sus niveles de deuda. Esto se consiguió a través de dos canales. El primero consistía en que el Gobierno realmente se hiciese cargo de la deuda privada (principalmente deuda bancaria). El segundo funcionaba por medio de los estabilizadores automáticos puestos en marcha por la reducción de los ingresos del Gobierno provocada por la recesión. Como consecuencia, la relación entre deuda gubernamental y PIB empezó a aumentar muy rápidamente después del estallido de la crisis financiera. Podría decirse que este incremento era necesario para salvar grandes segmentos del sector privado.

Está claro que este incremento de los niveles de la deuda pública tiene poco que ver con el despilfarro por parte del Gobierno, el cual debe controlarse imponiendo unas normas rígidas sobre el equilibrio presupuestario. España e Irlanda en realidad hicieron algo mejor que equilibrar el presupuesto; acumularon superávit. Pero ello no impidió que estos países se viesen arrastrados hacia una crisis de deuda soberana. De modo que, aunque los países adopten normas sobre el equilibrio presupuestario, pueden volver a producirse crisis de deuda soberana en el futuro.

Esto nos conduce al segundo problema relacionado con las normas sobre los presupuestos equilibrados. Nadie quiere introducir una norma que diga que el presupuesto gubernamental debe ser equilibrado cada año, por motivos evidentes: una norma así conllevaría que, cuando se presente una recesión y el déficit presupuestario aumente automáticamente, el Gobierno se vea forzado a subir los impuestos y recortar el gasto de inmediato. Esto intensificaría la recesión y generaría una espiral económica descendente. Ningún Gobierno moderno, incluido el alemán, querría que esto sucediese. Esa es la razón por la que la norma alemana sobre el equilibrio presupuestario está formulada en función del presupuesto “estructural”. Este es el déficit o superávit presupuestario del Gobierno que se obtiene tras eliminar el efecto del ciclo empresarial. Una norma sobre el presupuesto estructural como esa permite a los Gobiernos tener déficit durante una recesión, siempre que se compense con superávits durante los periodos de auge económico.

El problema de esta norma es que será muy difícil ponerla en práctica. La razón es que la ciencia económica no es lo bastante fiable para ser capaz de determinar cuáles son los componentes estructurales y cíclicos del presupuesto. Pregunten hoy a los economistas cuáles son estos componentes estructurales y cíclicos del déficit presupuestario gubernamental, y probablemente obtendrán una respuesta muy diferente de cada uno de ellos. Esta falta de conocimientos fiables hace posible que los Gobiernos se inventen las cifras. Siempre encontrarán economistas reputados que respalden esas cifras.

El problema final de la norma sobre los presupuestos equilibrados es que se basa en una visión cínica de lo que realmente hacen los Gobiernos. La norma da por sentado que, a largo plazo, la relación entre deuda y PIB tiende a cero. La razón es que, con una norma sobre presupuestos equilibrados, el Gobierno no puede emitir nueva deuda (sobre el ciclo empresarial). Como el PIB aumenta, la relación entre deuda y PIB debe reducirse y, en última instancia, llegar a cero.

No hay ninguna base económica sólida que respalde una norma así. Los Gobiernos invierten en infraestructuras, capital humano, el medio ambiente y la ley y el orden. Todas estas inversiones aumentan la capacidad productiva de un país. No hay ningún motivo para que a los Gobiernos se les prohíba emitir deuda para financiar estas inversiones. De forma muy parecida al hecho de que no hay ningún motivo para prohibir a las empresas que invierten productivamente que emitan deuda. De hecho, la teoría económica nos dice que los Gobiernos que invierten productivamente deberían emitir deuda para financiar estas inversiones. Las inversiones productivas benefician a las generaciones presentes y futuras. Por tanto, es deseable repartir el coste de estas inversiones entre las generaciones presentes y futuras.

Lo que debería evitarse es la deuda insostenible, no la deuda en sí. Bélgica, Italia y Grecia, por ejemplo, tienen unos niveles de deuda gubernamental insosteniblemente altos. Tendrán que reducir esos grados de endeudamiento considerablemente. Sin embargo, una vez que hayan alcanzado unos niveles sostenibles, no hay ninguna buena razón económica para obligarles a dirigir sus relaciones entre deuda y PIB hacia el cero, como estipula la norma sobre el equilibrio presupuestario.

Las normas sobre el equilibrio presupuestario adoptan el punto de vista cínico de que toda la deuda gubernamental es mala. Esa visión coincide con la opinión de que los Gobiernos simplemente malgastan el dinero y no contribuyen a la productividad de un país. Si uno adopta este punto de vista, entonces sí, tiene sentido una norma sobre el equilibrio presupuestario. Esa visión, sin embargo, es la expresión de un fundamentalismo económico que afirma que lo que hacen los Gobiernos es malo y lo que hacen los mercados es bueno.

 

Paul de Grauwe es catedrático de Economía en la Universidad de Lovaina e investigador asociado del CEPS. © CEPS 2011

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