La reforma energética del Gobierno: otro recorte de 2.000 Millones

Este artículo fue publicado el 19 de Octubre de 2012 en la WEB de la Fundación IDEAS.

Por Natalia Fabra, miembro de Economistas Frente a la Crisis y Profesora Titular Economía en la Universidad Carlos III.

Los periódicos del 14 de Septiembre, fecha de la aprobación del Anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales para la Sostenibilidad Energética, bien podrían haber abierto con el siguiente titular… >> Descargar artículo recortes reforma energética
Los periódicos del 14 de Octubre, fecha de la aprobación del Anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales para la Sostenibilidad Energética, bien podrían haber abierto con el siguiente titular…: “El Gobierno eleva las tarifas eléctricas en 2.000 M€ al año y recorta las primas a las energías renovables.”
Porque son ésos, y no otros, los efectos que va a tener la tan esperada reforma de la fiscalidad energética. En Julio de 2012, el Presidente del Gobierno anunció en el Congreso de los Diputados que “la solución del déficit de tarifa, que ya está por encima de los veinticinco mil millones de euros, vendrá de un reparto del déficit entre los diferentes sectores implicados a través de un nuevo esquema de fiscalidad energética.” Lo que no anunció el Presidente es que los impuestos, ahora aprobados, se trasladarían casi íntegramente a los consumidores, que acabarían soportando, junto con las renovables, la mayor partida del coste de las medidas fiscales.

Las medidas fiscales y sus efectos

El Anteproyecto contempla la introducción de una serie de medidas regulatorias e impuestos sobre la generación eléctrica, que pueden resumirse así: (i) impuesto general del 6% sobre la facturación de la energía eléctrica, independientemente de su origen, (ii) impuestos al consumo de combustibles fósiles para la generación eléctrica (carbón, gas y fuel-oil), (iii) impuestos a la producción en centrales nucleares, y (iv) canon del 22% a la producción hidráulica.
Los dos primeros serán trasladados casi íntegramente al precio de la electricidad porque afectan a las tecnologías que marcan el precio en el mercado eléctrico (principalmente, centrales de carbón y ciclos combinados de gas). Por ello, el efecto de los impuestos sobre los propietarios de las centrales de carbón y de gas será casi neutro, porque los impuestos que recaudará el Gobierno serán a su vez recaudados por las empresas vía el aumento de precios. Quienes en última instancia acabarán pagando los impuestos serán los consumidores.
La cuantificación exacta del traslado de los impuestos a precios depende de diversos factores, pero con una demanda poco sensible al precio, como la eléctrica, cabe esperar que el traslado sea del 100%. En concreto, el impuesto general del 6% puede suponer un encarecimiento del precio del mercado eléctrico de unos 3,5€/MWh, mientras que el impuesto sobre los combustibles fósiles puede incrementar el precio en otros 5€/MWh. Teniendo en cuenta que el precio medio del mercado eléctrico se sitúa en torno a los 50-60€/MWh, los impuestos implicarán que éste se eleve en un 14-17%. Dado que las tarifas que pagan los consumidores también incluyen otras partidas en los denominados “peajes”, cuyo peso en el precio final varía dependiendo del tipo de consumidor, el efecto final sobre las tarifas eléctricas podría rondar el 5%-8% para los consumidores domésticos, y el 10-15% para los industriales. Se estima que los consumidores pagarán 2.000M€/año más por efecto de las medidas fiscales contenidas en el Anteproyecto, subida que se sumará a las ya aplicadas en los últimos siete años, superiores al 70%. El Presidente sabía, y así lo hizo explícito en su discurso en el Congreso, que “el coste de la energía condiciona la competitividad de nuestra economía. De hecho, puede llegar a representar hasta el 50 por 100 de los costes de producción de la industria y, además, tiene un fuerte impacto en el IPC.” Pero sus Ministros lo han obviado a la hora de definir las medidas fiscales propuestas.
Los impuestos sobre nucleares e hidroeléctricas no podrán ser trasladados al precio final, pero sus efectos sobre la cuenta de resultados de las empresas serán compensados, en su mayor parte, por el incremento de los precios percibidos por estas tecnologías. En concreto, el efecto sobre nucleares será en órdenes de magnitud nulo, mientras que la recaudación neta sobre las centrales hidroeléctricas puede alcanzar los 200M€/año.
Quienes ni podrán traspasar los impuestos al precio ni podrán beneficiarse (total, o parcialmente) del incremento del precio del mercado serán las energías renovables y la cogeneración. Estas tecnologías están sujetas a un régimen retributivo distinto al de las tecnologías convencionales, y su retribución varía de unas a otras. Por ejemplo, la energía solar fotovoltaica recibe un precio fijo por cada MWh que produce, mientras que la retribución de otras energías renovables (p.e. la eólica, la solar térmica, etc.) depende en mayor o menor medida del precio de mercado. Las primeras absorberán el impuesto del 6% en su totalidad, mientras que para las segundas, el efecto del impuesto se verá parcialmente mitigado por el incremento del precio de mercado que perciben. Se estima que el conjunto de las energías renovables y la cogeneración asumirán un coste de 700M€ por efecto de las medidas fiscales. Este recorte se suma a la moratoria aprobada por el actual Gobierno y a los recortes aplicados a algunas renovables en la legislatura anterior.
En definitiva, de los 2.900M€ que va a recaudar el Gobierno con las nuevas medidas fiscales, 2.000M€ los pagarán los consumidores, 700M€ las renovables y la cogeneración, y 200M€ las centrales hidroeléctricas. Pero quien realmente sufrirá el coste es el país en su conjunto, por efecto de la fuerte pérdida de competitividad en las empresas –fundamentalmente de los sectores industriales exportadores,- por la detracción de rentas a las familias –cuya demanda reacciona poco ante subidas del precio,- por el freno que todo ello supone al cambio de modelo productivo, y por el daño que se inflige a la percepción de los inversores sobre la seguridad jurídica en España. La evaluación económica de esta última cuestión es de difícil cuantificación, pero no cabe duda que añadirá nuevas primas de riesgo a las inversiones futuras, que acentuarán la pérdida de competitividad de nuestra economía.

Y ahora… ¿qué?

El Gobierno ha anunciado la aprobación de nuevas medidas regulatorias, todavía sin concretar. Entre ellas, el Ministro Soria ha avanzado la intención del Gobierno de reducir el número de consumidores con derecho a la Tarifa de Último Recurso (TUR) con el objetivo de “liberalizar en profundidad el sector eléctrico”. El sistema de fijación de la TUR a través de las subastas CESUR ha demostrado ser muy inadecuado, al haber contribuido a la inflación de los precios de la electricidad. En concreto, si la TUR se hubiera fijado en función de los precios del mercado de producción eléctrica, y no en función de los precios de las subastas CESUR, el coste de la energía para los consumidores hubiera sido un 10% inferior.
Pero liberalizar el sector eléctrico tiene que ver poco con esto. Liberalizar allí donde no hay – ni puede haber- competencia, es equivalente a echar a los consumidores a los leones. Si de ofrecer “elección” a los consumidores se trata, sería preferible que los comercializadores estuvieran obligados a ofrecer, en su cartera de productos, un “contrato de suministro básico” que replicara los precios del mercado eléctrico. Este contrato constituiría una referencia competitiva para los comercializadores, que se verían obligados a batir con mejores precios o mejores servicios el contrato de suministro básico. Porque de no poder hacerlo, ¿qué valor añadido aportarían los comercializadores de electricidad?

¿Qué modelo energético queremos?

La verdadera reforma que necesita el sector eléctrico en España sigue pendiente. Dos son los frentes abiertos. Primero, hay que solucionar el problema del déficit tarifario de forma coherente al diagnóstico de su origen y evitar que en un futuro se siga acumulando. Este Anteproyecto nada hace al respecto. La Ley del Sector Eléctrico de 1997 nos ha traído hasta aquí, está y estaba vigente mientras que se ha ido acumulando el déficit tarifario. Parchear la Ley con nuevos impuestos es ahondar en el mismo modelo: pretender abordar el futuro sin una revisión profunda de la Ley simplemente no es posible. La Comisión Europea ya le recordó al Gobierno en su Evaluación del programa nacional de reforma y del programa de estabilidad de España para 2012 que “una competencia insuficiente en el sector energético ha contribuido, al menos en parte, a la constitución del déficit tarifario al favorecer una compensación excesiva de algunas infraestructuras, tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas.”
Segundo, es urgente definir el modelo energético que queremos y permitir que el sector eléctrico contribuya al cambio del modelo productivo en España. La Unión Europea, a través de su Energy Roadmap, exige que los sectores eléctricos estén libres de emisiones en 2050, y establece una senda paulatina de reducción de las emisiones en los horizontes 2020 y 2030. El cumplimiento de estos objetivos exige que retomemos la apuesta por las renovables porque, de lo contrario, como pone de manifiesto la Comisión Europea en el mismo informe, “la suspensión de las ayudas a las energías renovables … hará difícil que España alcance sus objetivos energéticos y climáticos en el marco de la Estrategia Europa 2020.” Aquí también habrá que modificar la regulación que determina la senda de incorporación y retribución de las renovables, pero ello no debe de ser un obstáculo para el desarrollo de las renovables en España.
La mayor competitividad que, en un horizonte no muy lejano, alcanzarán las renovables, será precisamente lo que permita la sostenibilidad económica – no sólo la medioambiental – del sector eléctrico. Un análisis de prospectiva energética, que compara un escenario Business-As-Usual con un escenario alternativo – caracterizado por una senda más acelerada de incorporación de renovables y por cambios en la regulación de la retribución-, aporta conclusiones relevantes al respecto: la incorporación creciente de energías renovables va a suponer un esfuerzo inversor que no se podrá acometer sin reformas en la regulación de la retributiva de la generación; pero el aprovechamiento de las curvas de aprendizaje de las energías renovables permitirá que en el horizonte 2030, éstas contribuyan a cubrir el mayor coste de las energías fósiles. El Escenario Sostenible, con menos nuclear y más renovables, permitiría durante el periodo 2012-2030 un ahorro para los consumidores de 100.000 M€ frente al Escenario Business-As-Usual. Evidencia adicional de que la sostenibilidad económica y la sostenibilidad medioambiental son indisolubles (y no como falsamente pretende ligar el título del Anteproyecto).
Nuestro liderazgo en el sector de las energías renovables puede verse frustrado rápidamente – mucho más rápido de lo que ha costado recorrer el camino,- con las medidas de carácter retroactivo adoptadas, medidas que han socavado la seguridad jurídica que los inversores esperaron de las nomas regulatorias cuando llevaron a cabo sus inversiones. El Anteproyecto de medidas fiscales no hace sino profundizar en la herida. Los nuevos impuestos consolidarán las deficiencias del actual sistema retributivo, y sus costes – la pérdida de competitividad de la industria y el desmantelamiento del sector de las renovables en España, líder y generador de empleo e I+D- pueden ser irreversibles.

i-Estos dos posts abordan en detalle los efectos de estos impuestos: “La NO reforma del sector eléctrico” (por Natalia Fabra y Gerard Llobet) y “Contrareforma en el sector eléctrico” (por Economistas Frente a la Crisis).
ii-Podría pensarse que la integración de los mercados portugueses y español, MIBEL, mitigará la capacidad de los productores españoles de traspasar el 100% del impuesto a precios. Sin embrago, la integración de ambos mercados es muy parcial dada la poca capacidad de interconexión existente (2.400MW frente a una demanda punta en España que supera los 40.000 MWh). Los ciclos combinados portugueses seguirán compitiendo con los españoles porque los primeros no tienen capacidad de cubrir todo el “hueco térmico”. Por tanto, en la medida en que los ciclos en España sigan marcando el precio del mercado, cabe esperar que la traslación del impuesto a precios sea casi íntegra.
iii-Desde 2005, año de entrada en vigor del Protocolo de Kyoto por el que la generación eléctrica debe contar con permisos para cubrir sus emisiones de CO2, se viene produciendo un efecto similar de traspaso de impuestos a los precios de la electricidad. Como cuantificamos en un reciente artículo, Fabra, N., Sánchez, A.J. y Reguant, M. (2012) Opportunity Costs and Passthrough of Emission Costs, en 2005-2006, el 100% del aumento del coste debido a los permisos de emisión de CO2 se trasladó a precios, lo que supuso un aumento en el precio del mercado del orden de unos 10€/MWh. En este caso, el incremento de precios se tradujo en un incremento neto de los beneficios de las empresas, porque los derechos se asignaron gratuitamente.
iv-En el caso de la solar térmica, el Anteproyecto modifica la Ley del Sector eléctrico para limitar su producción primada. En particular, si bien la Ley les permitía producir hasta un 15% con gas, el Anteproyecto elimina las primas sobre esta producción.

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