Corrupción legal o cómo le damos la bienvenida a Eurovegas

Ana Revuelta, economista. Consultora en transparencia y desarrollo, miembro de la asociación ICID y miembro de la Plataforma Eurovegas No.

 LA CORRUPCION LEGAL Y EL BLANQUEO DE POLITICAS

Hay una manera muy efectiva, casi infalible, de llevar a cabo prácticas corruptas y evitar posibles sanciones. La han estudiado prestigiosos expertos como el chileno Daniel Kaufmann, exdirector de gobernabilidad en el Banco Mundial y uno de los mejores especialistas mundiales en materia de corrupción. Él mismo le dio el nombre de “corrupción legal” a este fenómeno que también se conoce como “captura del Estado” o “blanqueo de políticas”.

¿En qué consiste? La corrupción legal se traduce típicamente en un intercambio de favores entre agentes del sector público y del sector privado en el que ambos ganan, y que se desarrolla sin infringir la ley vigente. El representante público abusa del poder que le confiere su función para otorgar algún tipo de beneficio al agente del sector privado, y a su vez este le recompensa con apoyo material o de otro tipo. Este planteamiento de lo que supone “corrupción” va por tanto más allá de la noción de soborno y del pago de comisiones ilegales. Se trata de una corrupción que podríamos llamar “de alto nivel”, caracterizada por influencias e intercambios en las relaciones de poder entre actor público y actor privado, que se prolonga en el tiempo. Además, los acuerdos resultan muy fáciles de concretar cuando el político tiene “conexiones” directas con el empresario y ambos utilizan esa relación para beneficio propio. Podríamos resumirlo en la fórmula: “hoy por ti, mañana por mí”.  Kaufmann y Vicente mencionan, por ejemplo, las aportaciones de dinero por parte de empresas para financiar a partidos políticos y campañas electorales a cambio de asegurarse que determinada legislación favorable a sus intereses sea aprobada tras las elecciones, o que el futuro partido gobernante les conceda contratos públicos de construcción y servicios. Un intercambio de estas características puede ser perfectamente legal en muchos países o al menos no proscrito de manera específica. A veces bordea la legalidad, con limitaciones difícilmente controlables como en la financiación privada de los partidos, o los agasajos a políticos por lobbies, que no están regulados en España y por tanto son prácticas que casi nunca se sancionan.

Sin embargo en ese intercambio de favores “win-win” entre dos agentes hay un tercero que pierde: el interés general o, en otras palabras, el conjunto de la población. Cuando se legisla para los intereses exclusivos de una minoría y con la motivación de conseguir algo a cambio, no se hace pensando en los beneficios y los impactos para la sociedad que entraña esa política. En los casos analizados por Kaufmann y otros, las empresas que influencian o “capturan” una política pública consiguen ventajas para sí mismas que claramente suponen costes sociales.

La corrupción legal implica un fallo del sistema democrático, en la medida en que desregula su función de asegurar que gobernantes y legisladores se ocupen del interés público y de la protección de todos los ciudadanos/as. Merece la pena recordar que la Constitución Española se fijó como principios rectores la voluntad de “establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran” y “garantizar la convivencia democrática conforme a un orden económico y social justo”. Su artículo 9 afirma que los poderes públicos deben “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Y asimismo establece “la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.” Por su parte, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid recoge igualmente la importancia de “facilitar la más plena participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” con lo que “aspira a hacer realidad los principios de libertad, justicia e igualdad para todos los madrileños”.

Estos son los principios rectores de la actuación del gobierno y de la ley: el bienestar de todos y cada uno de los ciudadanos y el impulso a la transformación de la sociedad con cambios positivos, respondiendo a criterios de eficiencia en la asignación de los recursos. Pero la corrupción legal subvierte las instituciones, las aleja de su fin para focalizarlas en un objetivo privado y cortoplacista. En vez de generar dinámicas de innovación y cambio y asignar recursos de manera adecuada, la política se vicia, se convierte en gestora de intereses privados de un grupo, sin visión de conjunto.

Si hubiera más información sobre la toma de las decisiones políticas, la sanción natural a este tipo de corrupción sería que empeorase la reputación de políticos o empresarios, que se castigara votando a otros candidatos en las siguientes elecciones o incluso, en contextos extremos, la amenaza de la insumisión o la insurrección. Sin embargo, los ciudadanos no disponen de información suficiente para conocer las influencias y los entresijos del poder. Por ello Kaufmann y Vicente van más allá en su análisis y afirman que la falta de transparencia traduce la voluntad de los poderosos –en el sector privado y el gobierno- de esconder las prácticas corruptas a la población. Es lo que llaman “inversiones en barreras legales” y que consisten en desinformar, confundir a la población, reducir su horizonte de análisis para mermar las posibilidades de acción colectiva. Actuar al modo de un gángster que trata de borrar las huellas a su paso para que no puedan encontrarle. La inversión en barreras legales es tanto más necesaria, dicen Kaufmann y Vicente, cuando la rendición de cuentas pública es baja y la sociedad no es muy consciente del posible comportamiento corrupto de las élites. En tales contextos emerge la corrupción legal, porque a las élites les compensa gastar en barreras legales, confundir a la ciudadanía para reducir su capacidad de protesta.[i]

 LEYES A MEDIDA Y SECRETISMO EN TORNO A EUROVEGAS

 Lo que está ocurriendo desde hace meses en relación al caso “Eurovegas” constituye en nuestra opinión un caso de corrupción legal. El colofón llegó el pasado 27 de diciembre, cuando en la Comunidad de Madrid se aprobó con mayoría absoluta la Ley de Medidas Fiscales y Administrativas que acompaña a los Presupuestos para 2013. Y es que aparte de avanzar en otras cuestiones como la privatización de la gestión de la sanidad madrileña, la nueva legislación está claramente enfocada a permitir la construcción del macrocomplejo Eurovegas en Madrid.

 El artificio es la creación de los “Centros Integrados de Desarrollo” (CID) y de su régimen jurídico, que implica modificaciones de varias otras leyes. Los CID se refieren a macroproyectos de ocio y juego que el Ejecutivo regional pretende atraer como motor económico y de los que solo existe un ejemplar a la vista: Eurovegas. Aunque no se nombre Eurovegas, ni Las Vegas Sands, ni a Sheldon Adelson, desde la primera página de texto queda claro cuáles son sus objetivos y para quién se legisla: “La modificación de la tributación de casinos responde a la necesidad de adaptar la actual tributación de los casinos que operan en la Comunidad de Madrid al nuevo entorno, que pudiera existir con la entrada en funcionamiento de los Centros Integrados de Desarrollo.” O también: “La concepción tradicional del juego se ve así superada por la configuración física y operativa propia de los casinos de juego presentes en estos Centros Integrados de Desarrollo, lo que plantea situaciones y nuevos escenarios no contemplados por la normativa general vigente en materia de juego.” En efecto los CID serán recompensados, entre otras cosas, con descuentos sustanciales en los impuestos por cada trabajador que integre la plantilla, con una bonificación anual para compra de material e inversión en sus instalaciones y otra del 95% en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Además, para los proyectos catalogados como CID se rebaja el impuesto del juego a entre 10 y 20%.

 Entre los cambios que afectan a la Ley del Juego de la Comunidad de Madrid, se contempla algo tan peligroso para el fomento el juego y para facilitar el blanqueo de capitales como que “las empresas titulares de Casinos de Juego podrán conceder préstamos, créditos o cualquier otra modalidad equivalente de financiación a los jugadores.” En los casinos, las infracciones graves que se produzcan quedan abiertas a mayor arbitrariedad en las sanciones.[ii] La nueva ley prepara la edificación de rascacielos en estos complejos porque “las limitaciones establecidas por la legislación de suelo de la Comunidad de Madrid relativas al régimen de alturas permitidas no serán de aplicación”. Mención aparte merece la modificación de la ley del suelo para permitir que la Comunidad de Madrid ceda terreno para la construcción de Eurovegas, saltándose con ello la planificación urbanística municipal y la sentencia judicial que ha convertido en rústicos los terrenos de Alcorcón ofrecidos.

 La ley de Medidas Fiscales viene a completar un proceso de modificaciones legales ad hoc que comenzó hace meses para acoger Eurovegas y que evidencia la supeditación del gobierno madrileño, con el beneplácito del nacional, a un polémico empresario de casinos que tiene varios juicios abiertos por corrupción. A lo largo de este año hemos conocido, a través de la prensa y a trompicones, cómo los gobiernos central, autonómico y locales se reunían con delegados de la empresa promotora de Eurovegas y qué exigencias planteaba ésta. Cabe recordar que ya a primeros de julio se dieron pasos en la Asamblea de Madrid para defender con el manto de la ley el supuesto interés regional de Eurovegas.[iii] Posteriormente, el 27 de septiembre se anunció en el Congreso, junto con los presupuestos generales del Estado, un cambio importante en la Ley de Haciendas Locales que supone aceptar las exenciones tributarias más importantes de Las Vegas Sands: hasta un 95% de rebaja en impuestos como el IBI o el ICIO, sólo con que la administración local decida que el proyecto es de “interés general”. La justificación oficial de todos estos cambios se ha limitado a la afirmación de que Eurovegas generará 260.000 empleos y traerá riqueza para la región. Una somera afirmación que la Plataforma Eurovegas No se ha preocupado de desmentir en informes muy argumentados.

 Pero además, el otro aspecto que nos permite calificar de corrupción legal este proceso es la opacidad, o dicho de otro modo, la “inversión en barreras legales”. En efecto, el conjunto de modificaciones legales se ha desarrollado con secretismo para la ciudadanía pero no para el promotor de Eurovegas que ha seguido el proceso muy de cerca. La última reunión conocida entre Adelson y el presidente del gobierno de la Comunidad de Madrid, Ignacio González, data del 13 de diciembre. En esos días se estaban justamente tramitando los últimos cambios en el anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales, siguiendo todas las exigencias de la empresa. Pero se sabe que las reuniones han sido numerosas y durante meses entre diferentes enviados de Las Vegas Sands Corp y las autoridades madrileñas. Las plataformas ciudadanas “Eurovegas No” y “Detengamos Eurovegas Alcorcón” han denunciado por ello en repetidas ocasiones la hipocresía del gobierno autonómico, que se permitió anunciar la próxima convocatoria de un concurso público y abierto, tal y como prevé la ley autonómica del juego, para “darle toda la transparencia necesaria al proyecto Eurovegas” al tiempo que sigue negociando este proyecto con una única empresa.

 La falta de información oficial y confiable sobre el proyectado gran complejo urbanístico de juego y ocio es notoria. Según la plataforma “Eurovegas No”, las administraciones públicas están violando normas españolas y europeas relativas al acceso a la información y la participación ciudadana. Su informe Eurovegas: El megaproyecto que apuesta por el secretismo, difundido a finales de mayo, da cuenta de la opacidad que caracteriza el proceso de negociación de Eurovegas, pese a la magnitud del proyecto y a que sus aspectos urbanísticos, económicos, medioambientales, sociales y fiscales supondrán un gran impacto para la ciudadanía. Como principales conclusiones, este informe destacaba que:

 » La Comunidad de Madrid no cumple su obligación legal de realizar y publicar una evaluación de impacto medioambiental del proyecto Eurovegas.

 » No ha sido publicado ningún estudio que demuestre el impacto positivo del proyecto sobre el empleo, como tampoco se ha informado a la ciudadanía sobre cuál sería el efecto sobre la deuda externa del país, o a cuánto ascendería el gasto en obras públicas e infraestructuras.

 » Se ha denegado en varias ocasiones a organizaciones ecologistas participar en los plenos del Ayuntamiento de Alcorcón e indagar sobre el impacto medioambiental de Eurovegas.

 El estudio apuntaba también a posibles irregularidades al negociar con un inversor extranjero en torno a un proyecto que concierne al juego, un sector con normas específicas, como la de conceder licencias de casinos exclusivamente mediante concurso público y abierto, a empresas radicadas en el territorio español o europeo.

 Siete meses después, las conclusiones de este informe siguen vigentes. Seguimos sin disponer de datos contrastables, de informes y de evaluaciones de impactos que avalen el proyecto.[iv]

 Así pues, la ciudadanía carece de información fidedigna, imparcial, con la que poder evaluar un proyecto de la magnitud de Eurovegas. Envuelto en el relato de la supuesta creación de miles de empleo se construye ante nuestros ojos un paraíso fiscal ad hoc en Madrid. Esto nos conduce a concluir que, en lugar de representantes públicos que velen por el interés social y el desarrollo sostenible de la Comunidad de Madrid, que informen y que fomenten la reflexión pública sobre la conveniencia de un proyecto de estas características, nuestro gobierno se entrega al lobbying más directo, gestiona intereses comerciales de una empresa transnacional y se deja dictar leyes a espaldas de la ciudadanía. La sensación inequívoca que producen los Centros Integrados de Desarrollo o los proyectos de interés regional, la afirmación vacía de análisis sobre la creación de empleo, las reuniones a escondidas y las declaraciones categóricas, contradictorias y suministradas con cuentagotas, es que nos encontramos frente a una “inversión en barreras legales” que busca desinformar, confundir, menoscabar la acción colectiva de los ciudadanos. Un caso paradigmático de corrupción legal.

 Fuentes principales:

 Estudios de Daniel Kaufmann y Pedro Vicente, en particular:

http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/Legal_Corruption.pdf

 Plataforma Eurovegas No: www.eurovegasno.blogspot.com


[i] Esto sucede según Kaufmann y Vicente en el “segundo” y en gran parte del “primer mundo”. Por contraste, en los países en desarrollo con gran desigualdad, bajos ingresos (e impunidad), la población no dispone de muchas “armas” y capacidad de organización por lo que la amenaza de insurrección se reduce, y la elite en el poder puede permitirse optar por la forma más barata de corrupción, la ilegal. Sin embargo, en ciertos países muy desarrollados como los nórdicos, la rendición de cuentas es alta, la población tiene un nivel de información y de conciencia de lo que ocurre alto y no hay nada que la elite pueda hacer para mantenerse el poder de manera corrupta porque la población se volvería insumisa o se sublevaría. Por tanto, es más difícil que haya corrupción incluso corrupción legal. Ver D. Kaufmann y P. Vicente,

http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/Legal_Corruption.pdf

[ii] Ver Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, Tít. IV, Cap. IV: “Las infracciones graves o muy graves podrán ser sancionadas con multas de cuantía inferior al mínimo fijado cuando por su entidad, trascendencia, naturaleza, ocasión o circunstancias se produzca una desproporción manifiesta entre la infracción cometida y la multa que le correspondería”.

[iii] Ver LEY 4/2012, de 4 de julio, de Modificación de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012, y de medidas urgentes de racionalización del gasto público e impulso y agilización de la actividad económica, Tít. VI “Impulso y agilización de proyectos de interés económico regional”.

[iv] Hasta hoy, ninguna de las entidades públicas solicitadas ha contestado a las preguntas presentadas en registro oficial por la plataforma ciudadana “Eurovegas No” (ni el Ayuntamiento de Madrid, ni la Comunidad de Madrid, ni los Ministerios de Economía o de Industria, Energía y Turismo). Tampoco han recibido respuesta las solicitudes presentadas a través del sitio web www.tuderechoasaber.es. La Plataforma Eurovegas No ha interpuesto una queja ante el Defensor del Pueblo por la falta de acceso a la información.

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