En la electricidad ¿Porqué hemos llegado hasta aquí… hasta este disparate?

Por Jorge Fabra Utray, miembro de ECONOMISTAS FRENTE A LA CRISIS

En 1997 fue derogada la Ley 40/1994 de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN) que integraba y partía de la Ley 49/1984 sobre la  Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional (LEUSEN), y sustituida por la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (LSE), hoy vigente.

La LOSEN era una Ley preñada de futuro, largamente meditada, que surgió de la experiencia acumulada por la regulación eléctrica española que había sabido superar el lastre de nuestro Sector Eléctrico, ineficiente hasta entonces debido a la pervivencia de dos rémoras históricas: i el mantenimiento por las empresas eléctricas de zonas eléctricas reservadas que además se encontraban débilmente interconectadas, y ii el mantenimiento de empresas públicas (típicamente ENDESA) con un papel subsidiario de los intereses de las empresas eléctricas privadas.

La LEUSEN, que había nacionalizado la Red de Alta Tensión bajo la propiedad de una nueva empresa eléctrica pública, RED ELECTRICA DE ESPAÑA (REE), que asumiría el doble papel de Operador del Sistema y del Mercado, tuvo la capacidad de acabar con los mercados reservados de las empresas eléctricas, creando un mercado nacional unificado, e impulsar el desarrollo de una red de transporte mallada de alta tensión que superó las débiles interconexiones existentes entre las zonas reservadas  que protegían los comportamientos monopolistas de sus correspondientes empresas eléctricas. Por su parte, la LOSEN completó los pasos dados con la LEUSEN y otras normas de menor rango  (que habían configurado un modelo retributivo denominado Marco Legal Estable MLE), estableciendo un marco retributivo que permitía superar la información asimétrica que pervierte los sistemas de precios intervenidos, con la creación de un mercado para las nuevas inversiones que coexistiría con un sistema de retribución de las centrales existentes en 1994 (nucleares, hidroeléctricas y térmicas convencionales) basado en la competencia contra el baremo, los conocidos como costes estándares.

En 1995, cómo ya lo había hecho en 1984, España se situaba a la vanguardia de la regulación eléctrica en Europa.

Pero la LOSEN tuvo una vida corta, apenas un año. No fue desarrollada por el último Gobierno socialista ni por la Comisión del Sector Eléctrico Nacional CSEN (creada por la propia LOSEN y antecedente inmediato de la CNE). Las corrientes desreguladoras tacherianas ya habían penetrado en las simpatías de los postreros reguladores del último gobierno socialista de Felipe González, y la vigente Ley del Sector Eléctrico (LSE 54/1997) hizo su aparición con el nuevo y primer gobierno del Presidente Aznar, consagrando no la liberalización del Sector Eléctrico, como su exposición de motivos proclamaba, sino su desregulación.

No es infrecuente que los cambios necesiten destruir las situaciones sobre las que emergen como una condición necesaria para despejar su camino. Y en este caso, lo que aconteció en 1997 en el Sector Eléctrico Español no fue una excepción. Pero no todos los cambios institucionales han caminado siempre hacia el futuro. En ocasiones lo hacen hacia el pasado y así fue, una vez más, en España, en esta ocasión con el Sector Eléctrico.

La vocación de las empresas eléctricas por mantener o por volver a estructuras corporativas verticalmente integradas, perdidas con las reformas de los 80, no sólo no había desaparecido sino que resurgió de la mano de los reguladores. Para lograr que otros se comporten como a uno mismo interesa, no hay vía más eficaz que la de transmitir la cultura propia al otro. La cultura de integración vertical de las empresas eléctricas fue, y sigue siendo, factor permanente de alienación de las administraciones reguladoras, y se constituye en la más eficaz vía de captura de los reguladores que está logrando rescatar, en la nueva integración representada por la contratación bilateral del falsamente llamado mercado libre, la verticalidad perdida con la separación real de las actividades que se consagró con la nacionalización de la Red de Alta Tensión.  La invasión cultural de los reguladores, perpetrada desde los intereses empresariales, les dió los resultados que perseguía.

En los servicios públicos liberalización y regulación son conceptos complementarios y no conceptos excluyentes si se trata de buscar en el mercado una solución eficaz. Es decir, no existiría posibilidad de liberalizar sin regular o, dicho en otros términos, sin construir un marco normativo que garantice la libertad de todos los sujetos que concurren. Por ello, resulta vacuo sostener que los fracasos experimentados no son responsabilidad del mercado sino de la regulación. Naturalmente, el mercado no puede ser responsable de nada: se trata de un concepto abstracto que modeliza el comportamiento de los individuos frente a las transacciones. La responsabilidad sólo puede ser de la regulación. Pero la cuestión es que detrás de afirmaciones tan vacuas se evade la crítica a las opciones neo reguladoras que han acompañando las liberalizaciones. Falsas liberalizaciones que no han sido otra cosa que desregulación.

La LSE vigente, a pesar de todos los parches que le han sido puestos a lo largo de sus 15 años de vigencia para intentar que no se desangrara, ya no aguanta más. O mejor dicho, los destrozos que ha causado en el Sector Eléctrico y en la competitividad de nuestra economía, son insoportables. La reforma es inaplazable. Nadie en su sano juicio puede dudarlo.

Los caminos regulatorios que pueden ser seguidos presentan un abanico que apunta en todas direcciones y no sólo hacia el pasado por mucho que el pasado haya sido superior a la experiencia tormentosa que en estos últimos años nos ha situado a la cola de Europa. El pasado de los 80 y 90 es pasado y no constituye ya una alternativa ni debe ser utilizado como amenaza. Se trata, más bien, de investigar otros caminos regulatorios que permitan al mercado -esta vez sí- constituirse en un asignador eficiente de los recursos capaz de revelar los costes de generación del mix energético y no sólo los costes marginales en un mercado en el que se hace competir a tecnologías  diversas, muchas de las cuales (nucleares  e hidroeléctricas) están protegidas frente a la competencia por la ausencia de libertad de entrada. Para ello… la regulación contra la desregulación. La regulación como reivindicación del mercado.

En esta búsqueda nos debemos instalar. Una búsqueda que apunte hacia una mayor presencia del Estado. Una presencia que deberá manifestarse de modo diferente a como se manifestó en el pasado y diferente, sobre todo, a cómo se manifiesta en la actualidad. Se trataría de una presencia regulatoria basada en las normas y no en la intervención sin norma, aplicada por organismos independientes del poder político y respetuosa con las singulares características de la electricidad. Su objeto: introducir equilibrio y certidumbre en el Sector Eléctrico. El Estado deberá fijar el alcance y los limites a su propia presencia y la regulación extender la acción del mercado no más allá de donde resulte eficaz. Para ello, el mercado deberá ser dotado con los instrumentos regulatorios e institucionales precisos  para que pueda ser posible. En esta dirección, la creación de un mercado de subastas por tecnología para acceder al mercado de la electricidad (competencia por el mercado) completaría la competencia en el mercado y resolvería los problemas de ineficiencia del actúal modelo al tomar en consideración la doble dimensión de la electricidad (potencia y energía) y la diversidad tecnológica que concurre en la producción de un bien completamente homogéneo, tal es el kWh.

Una recuperada responsabilidad de la autoridad reguladora sobre los índices de cobertura, dotándola de los instrumentos que le permitan cumplir con esa responsabilidad, y la atribución al Operador del Sistema de determinadas funciones reguladas como contraparte del mercado, constituirían algunas de las líneas maestras que a gritos nos está pidiendo el disparate de la (des)regulación eléctrica vigente que ha puesto los precios de la electricidad española a la cabeza de Europa y su eficiencia a la cola.

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