Consejo de Seguridad Nuclear: dos maneras de entender los órganos reguladores

Por Jordi Ortega,  colaborador de Economistes Davant la Crisi / Economistas Frente a la Crisis / Cataluña

Existen dos modelos de organismos reguladores, aquel dirigido por un presidente, caso del Banco de España y la Comisión Nacional del Mercado de Valores CNMV, y aquellos dirigidos de forma colegiada, caso de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia CNMC y el Consejo de Seguridad Nuclear CSN. En estos últimos el secretario levanta actas de las reuniones, los miembros pueden incluir “el voto contrario al acuerdo adoptado, la abstención y los motivos que los justifiquen o el sentido de voto favorable” –como señala el artículo 35.3 de RD 1440/2010-

¿Con qué nos hemos encontrado el día 30 de Julio de 2014 en el Consejo de Seguridad Nuclear?

Nos hemos encontrado con un “voto particular de la consejera Narbona que argumenta su voto contrario al acuerdo del CSN mediante el cual se inicia el procedimiento para emitir el informe preceptivo previo a la autorización por el Gobierno de la prolongación de la explotación de la Central Nuclear de Santa María de Garoña (CNSMG). El problema es que ese procedimiento ha sido iniciado disociado del plazo que, en su caso, pudiera ser concedido a tal prolongación. Y, algo insólito. También nos hemos encontrado, una vez conocido el voto particular de la consejera discrepante, con una explicación de voto mayoritarioredactada y firmada por el presidente, la vicepresidenta y dos consejeros como si se tratase de un manifiesto. En lugar de explicar el sentido de su voto favorable al inicio de ese procedimiento, los miembros del CSN han emitido, en definitiva, un insólito voto “particular” contra el autentico voto particular al acuerdo adoptado.

Poco que objetar si la mayoría del Consejo hubiera explicado el sentido de su voto afirmativo. Pero se ha entretenido en acusar a la Consejera Narbona de “… desprestigiar el trabajo serio y riguroso del CSN en general y en particular de las decisiones del pleno cuando no se comparte el posicionamiento mayoritario…”

De un tiempo a esta parte el deterioro de los organismos reguladores es escandaloso.

La reforma de los organismos reguladores mereció ya en Enero de 2010 un voto particular de Jorge Fabra Utray en la CNE, relevante para lo que ahora nos ocupa: “En determinadas circunstancias… un ambiente poco propicio a la libertad de expresión de los Consejeros (podría afectar negativamente a) la calidad y acierto de sus acuerdos…“. La cuestión de Garoña no debería impedir ver cuestiones de fondo, a saber, la imprescindible calidad de la actuación del organismo regulador y supervisor cuando debe decidir sobre cuestiones sobre las que el potencial de riesgos es altísimo. No es banal tampoco la exigencia de libertad de expresión para el equipo técnico del los organismos reguladores. Y más aún, teniendo en cuenta que, tal y como se expresó Jorge Fabra en el voto particular citado, “la posición jerárquica (del Presidente del Consejo) sobre directores y demás personal técnico, deja inermes al resto de los Consejeros cuyo equipo técnico y asesor para elaborar posiciones en las decisiones colegiadas depende, jerárquicamente, de uno de los miembros del Consejo… (y no del Consejo cómo órgano colegiado)”.

Las prisas y las demoras.

No se olvide que el objeto de la votación no es la Central Nuclear SMG, por más importancia que tenga para ella la decisión adoptada, sino la calidad de la documentación que presenta Nuclenor, sociedad titular de su explotación, en la que solicita al Gobierno “renovar la autorización de explotación de Garoña por 17 años”.

Pongámonos en antecedentes: el Gobierno pidió al CSN modificar el reglamento para permitir “solicitar una renovación de autorización…” tras el “cese de actividad de la CNSMG” hace un año. Ya entonces, la consejera Cristina Narbona emitió un voto particular en el que pedía “estabilidad y coherencia regulatoria”. Entendía que tras el “cese de actividad” correspondía iniciar un procedimiento de “nueva autorización”. Se forzó la ley para facilitar su reapertura con una mera “renovación” -por ejemplo, carecía de evaluación ambiental (aquí)-.

También, Antoni Gurguí, consejero del CSN a propuesta de CiU, había calificado las “modificaciones de inéditas”, “incertidumbre regulatoria”, “contradicción”… El reglamento aprobado, exclusivamente para Garoña, distingue entre “cese de actividad” y “cese por motivos económicos”, con un hibrido denominado “cese temporal de explotación”. El consejero Gurgui lo comparaba con un coche en un garaje sin gasolina, ¿es seguro? Mostraba la contradicción. Técnicamente sí, jurídicamente me meten en un buen “fregado” (aquí).

Cristina Narbona crítica dos cosas: la “rapidez con la que se está tramitando el expediente de solicitud” y, más importante, critica el que el CSN acepte tramitar el informe sobre una solicitud de autorización de prolongación de la explotación de la central nuclear por 17 años, renunciando a ejercer su propia competencia regulatoria –no hay aquí competencia compartida alguna con el Gobierno- que en una buena práctica regulatoria -plenamente consolidada desde 1998- se han limitado a tomar en consideración sólo plazos máximos de 10 años. Y estamos por primera vez ante un titular de una CN que pide una solicitud de prolongación de la explotación superior a 10 años ¡hasta completar 60 años! –ninguna central nuclear española ha superado ni los 40 años -plazo de diseño- sin que tal solicitud venga “acompañada de… argumentación técnica y jurídica que justifique el escenario que anticipa… ”.

El resto de consejeros consideran que poner la cuestión del plazo en el centro del debate “supone introducir retrasos y dilaciones absolutamente innecesarios en el procedimiento” y rechaza que la solicitud de Nuclenor “se esté tramitando con “precipitación” y demasiada rapidez”. La ironía es que el CSN actúa con una rapidez inversa a la del Gobierno que publicó, con más de siete meses de demora, el RD 102/2014 que introduce las modificaciones aprobadas por el CSN en julio de 2013.

Baja cultura de organismos reguladores.

En España llegaron tarde los organismos reguladores. La Comisión Nacional de Competencia, recordemos, fue una exigencia de Bruselas en 2007. Cuando Europa abría el debate sobre el tercer paquete para eliminar restricciones de los organismos reguladores, proteger mejor a los consumidores, garantizar la competencia en el mercado, etc., el Gobierno integraba en un sólo organismo todos los organismos reguladores excepto el CSN y la CNMV. Es claro que el Gobierno minusvalora la importancia de la calidad de los organismos de control y supervisión en la competitividad de la economía (aquí).

Pero el CSN no es un organismo tardío, es un organismo prematuro. Proviene de la Junta de Energía Nuclear creada en 1951. Los planes de desarrollo franquista empezarían en 1959. Sorprende que España en 1945, sin cultura de precaución, ni instituciones capaces del control de los riesgos, en un país atrasado, sin desarrollo tecnológico, con hambre y con todas las carencias de la postguerra y la autarquía, declarara la energía nuclear de “interés nacional“.

El voto mayoritario muestra una preocupante imagen de cómo comprenden su tarea los cuatro consejeros del CSN que firmaron la correspondiente explicación. Consideran que “corresponde a dos reguladores, el ministerio… y el CSN…”, la seguridad y legislación nuclear… “las competencias de los correguladores (se deben respetar) y (complementar) sin injerencias mutuas”… ¿Están pensando en emular el estreno que escenificó la CNMC cuando firmó el acta de anulación de la última subasta eléctrica CESUR en pijama, a las 4,15 horas de la madrugada, después de recibir una llamada del Gobierno?

No, aquí no hay corregulación. Los informes del CSN son preceptivos y de obligado cumplimiento por el Gobierno si son negativos.

Compleja relación entre reguladores y regulados.

Aunque no fue hasta 1975 cuando la Nuclear Regulatory Commission (NRC) desgaja la seguridad y protección nuclear de las tareas de promoción de la energía nuclear, tal desgajamiento se hizo más sobre el papel que sobre la realidad. Barack Obama nombró presidenta de la NRC a Alison Macfarlane, tras la dimisión de Gregory Jaczko que denunció tumultuosas presiones; le habían criticado por una gestión inflexible de la seguridad. La nueva presidenta, en cambio, como dijo Barack Obama “entiende el papel que la energía nuclear debe desempeñar en el futuro energético“.

Lo primero que hizo la coalición SPD y Verdes en 1998 fue disolver una comisión nuclear, “privando así a la industria nuclear de uno de sus principales instrumentos para poder definir los (no-)riesgos” -escribía Ulrich Beck en “La sociedad del riesgo global”. No hay que bajar la guardia. La nueva ministra de medio ambiente alemana, Barbara Hendrick (SPD) destituía a Gerald Hennenhöfer de director de seguridad nuclear por sus vínculos con la industria nuclear (también presidente de ENSREG -el grupo de reguladores europeos para evaluar las consecuencias de Fukushima-)

La Ley de Energía Atómica responde a la cuestión: ¿qué separa lo normal de lo peligroso?, echando mano al manual de instrucciones: “lo que se adecua con el estado de la tecnología”. Un modo cínico de normalizar los riesgos.

En democracia los ciudadanos podemos defendernos de decisiones arbitrarías gracias a los controles institucionales, formas deliberativas de tomar decisiones. A pesar de las puertas giratorias, hay ventanas transparentes, las comisiones de control que tiene el Congreso y el Senado que permite que se pueda criticar decisiones arriesgadas -ocho años de fugas en instalaciones nucleares debajo de sus narices no detectadas, por la proximidad de los reguladores con la industria-

La salida a la crisis requiere una nueva gobernanza

Rendición de cuentas públicas, libertad de expresión de un cuerpo de técnicos con autonomía, organismos reguladores verdaderamente independientes, procesos deliberativos sin coacciones, etc. De ello depende la calidad democrática de las decisiones acordadas. Pero los procesos deliberativos no se reducen ni agotan en el conocimiento técnico. La esfera pública contrarresta el poder corporativo y compensa una política de “imperativos funcionales”, supuestos o reales, para atender al interés general. El concepto de seguridad y riesgo deben ser actualizados y redefinidos para evitar un ejercicio de “normalización administrativa de los riesgos”. Renunciar a la propia competencia abre en cambio, la puerta a juegos de “malabarismos del estado de la tecnología”.

Jugar a aprendiz de brujo.

Los cuatro consejeros que renunciaron a su propia competencia para evitar juzgar si Garoña ha de funcionar otros 10 o 17 años, consideran que la valoración negativa en el voto particular de Cristina Narbona obedece a criterios estrictamente “políticos y económicos“. Pero la realidad es que el que los cuatro consejeros no acepten valorar “requisitos adicionales” y que consideren que esos “requisitos” no son competencia del CSN sino del otro “corregulador” (el Gobierno), supone, en el fondo, aceptar criterios económicos del solicitante, modificando los criterios del propio CSN cuyos informes se limitan a “informar” autorizaciones de 10 años desde la sola óptica de la seguridad.

El “voto mayoritario” no comprende el carácter colegiado del CSN. Aquí la nula capacidad de aceptar discrepancias, cuando se trata de deliberar sin presiones y con la máxima libertad, es puesta de manifiesto cuando afirman su “más energético rechazo a argumentos que partiendo de criterios políticos y económicos desprestigian el trabajo del CSN…”.

Cristina Narbona explica que la “calidad de procesos de regulación… son inherentes y consustanciales a las garantías de seguridad” y lamenta que no “haya mediado ningún debate en profundidad… (que se realiza cada 10 años) de esta solicitud de renovación de la autorización de explotación (por 17 años adicionales)”.

El CSN tiene una visión restringida de la regulación, o demasiado amplia, para colar intereses de la industria nuclear, mirando a otro lado, cuando el argumento es la rentabilidad de las inversiones, o las prisas del Gobierno para autorizar 60 años a una reliquia cuya construcción, autorizada en 1963, inicio su explotación en 1971. Seria obtener una licencia hasta 2031 con un criterio de seguridad para 10 años (hay recordar que en 2009 obtuvo autorización para operar hasta 2019

¿Sirve esa autorización para 2031?

Estamos ante una muestra de falta madurez democrática.

La transición tuvo muchas virtudes, pero culturalmente castró el proceso de aprendizaje político democrático que sí tuvieron países de nuestro entorno. No nos desprendimos de una cultura política autoritaria. Hace unos días leía un artículo, en respuesta a los que piden una segunda transición. Ese artículo se atrincheraba en la defensa de las instituciones… pero contribuía a lo opuesto: a aumentar el desprestigio y la deslegitimación.

La cuestión, por importante que sea, no es Garoña, es la calidad de un supervisor y regulador ante riesgos irreversibles con los que no cabe jugar a aprendices de brujo.

*Una versión de este artículo fue publicado por primera vez en el blog “Diario de Futuro

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